重视农民工与农民工问题是国家重大使命
作者 / news 出处 / 工人日报 时间 / 2006-11-23 08:53:42
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【编者按】农民工问题，是一个牵涉到5亿以上人口群体切身利益的重大问题。应当将农民工问题，作为中国未来十年发展中的头等大事来看待，统筹考虑。解决了农民工的问题，意味着中国真正迈上了现代化的强国之路。
《中国农民工问题：理论判断与政策思路》一文，是由全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成和香港城市大学公共及社会行政系教授黄黎若莲两位专家联合撰写的。这份报告是在2005年大规模问卷调查的基础上，针对农民工问题进行理论分析与政策思考的结晶。本文即是源自这篇学术论文的独家报道。
郑功成教授自20世纪末即关注农民工问题，率先在学术界提出“让农民工安居乐业”、“分类分层保障农民工权益”、“让农民工融入城市”及“解决拖欠农民工工资问题”等观点和思路，对我国农民工问题的决策影响深远。
黄黎若莲教授虽系香港学者，却关注内地农民工问题多年，对农民工的权利剥夺、社会权益与社会排斥、民工福利制度等有较为系统的研究与思考。
农民工的出现，是继20世纪80年代农村土地承包责任制后，中国农民的又一次解放，它使亿万农民工家庭的收入与生活状况得到了极大改善。农民工群体只能朝着城市化、工业化、现代化的道路迈进，不可能是再倒退回农民。
集中清理排斥与歧视性规定，建立公平对待农民工的法规政策体系已迫在眉睫。城市人作为城市发展的既得利益者，与农民工作为城市发展的重要贡献者，两者的利益分歧是客观存在的。现阶段，城市人掌握着主动权，并不意味着能够这样持续下去。
迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，让农民工获得合理的工资报酬，确保这种报酬符合分配正义的原则。尤其需要强调的是，应当尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准；通过确立平等的谈判与协商机制，确保工资增长机制正常化；通过财税政策强势，引导雇主为农民工提供职业福利。
农民工问题是一个牵涉到5亿以上人口群体切身利益的重大问题，解决了农民工的问题，意味着中国真正迈上了现代化的强国之路。2005年4月～11月，我们对深圳、苏州、成都与北京的农民工采取大规模抽样调查，从每个城市选择2条街道、2个城乡结合部、20家农民工较为集中的不同企业，加上在公共场所随机抽取的若干农民工进行访谈调查，共计获取问卷2800份。
本次调查的一些基本数据
我们对农民工的基本定义：指具有农村户口身份、却在城镇或非农领域务工的劳动者，这是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识。目前，全国农民工总数约在2.1亿人左右。预计未来十年，从农村转移出来的人口将在1.5亿人以上。
就业不稳定，是造成农民工流动性强的关键原因。从2003年至2005年11月，我们的调查对象未变动过工作的有52.3％，变动过一两次工作的33.9％，三次以上占13.8％。有45％的调查对象签订了书面劳动合同，劳动合同期限66.4％为一年，两三年以上的18.8％，14.8％的劳动合同是以完成一定工作任务为限。
农民工普遍反映“工作太辛苦”。39.5％的人平均每天劳动时间8小时，44.2％的人工作9-12小时，10％的人工作12小时以上。52.7％的人月休息时间在4天以下，其中，有22.6％的人根本没有休息过一天。
“工资被拖欠和克扣”是农民工遇到的最大困难。49.9％的人反映，需要加班才能完成任务；43.7％的人表示，加班是拿不到报酬的。调查显示，“三资”企业需要加班的比例最高，私人企业与个体企业拿不到加班工资的情形最为突出。
劳动保护与社会保险均不到位。56.5％的农民工从未接受过劳动安全卫生教育；只有60.6％的人表示，所在单位提供了必要的劳动保护用品；仅有47.2％的人反映，所在单位定期进行健康检查；48.3％的被调查对象反映，本单位女性农民工在孕期不能得到法律规定的特殊保护。
本次调查样本中，含有38名未成年工，其中有5人从事危险或有毒有害工作，24人未得到过健康检查。这表明，《劳动法》规定的对未成年工的保护并未落实。
在社会保险方面，只有22.5％的被调查对象在务工单位参加了基本养老保险，23.4％的人在务工单位参加了医疗保险，40.6％的人参加了工伤保险。此外，再无其他社会保障。
农民工的权益维护与社会保护。当农民工遇到生活困难时，仅1.7％的人得到当地居民的帮助，只有1.4％的人首先会想到向当地政府求助，3％的人得到了相关政府帮助；与当地政府的关系，共有72.5％的人选择从一般、不好到很不好。
在经济地位上，农民工普遍认为，自己在当地经济地位居于中下层，而在家乡经济地位则居于中上层。
在社会地位方面，年龄愈小不满意率愈高。仅有25％的被调查者对自己的社会地位表示满意，79.2％的被调查者不同意“城市社会治安变差的主要原因是由农民工造成的”，66.5％的不同意“农民工素质比城市人差”，89.8％的不同意“农民工抢了城市人的饭碗”。
对于未来的打算，55.2％的人希望将户口迁入现在居住的城市，30.3％的人明确表示想在城市安家立业，20.3％的人表示学好技术再找个好工作，13.2％的人表示以后回去办企业当老板。
对当前农民工问题的基本判断
通过上述调查数据，我们得出如下结论：农民工群体正在走向分化，因而，决定了解决农民工问题的政策必须分类考虑。一类农民工仍然具有农业户籍，但已经在城镇具有稳定的居住处所、就业岗位与劳动关系，拥有在城市生活的经济能力，他们的归属只能是城市；二是只有农闲季节才外出务工的传统农民，他们的归属是乡村；三是处于流动状态的农民工，这是农民工中的最大群体，他们进入第一类人群的人数在持续上升，或者以做城市人为目标。
第二，农民工问题是一个以亿计的流动群体权益全面受损，并涉及到经济、社会、政治层面的综合问题。
现阶段，各地政府既承认农民工在城市发展中不可替代的作用，却又将其视为不安定因素，在政策制定上，从维护城镇居民利益出发，对农民工实施以管治、限制、防范为主的消极政策取向，被边缘化的农民工其个人风险在不断累积并必然演变成社会风险，进而对中国经济社会的健康、持续发展造成巨大的压力。
第三，农民工流动趋势，正由过去的从中西部地区向东部沿海大中城市流动，转变为全国性大流动；改革开放后出生的第二代农民工，已经成为当代农民工队伍的主体；农民工的职业分布，开始由繁重的体力劳动岗位向其他领域扩展，一些农民工已经成为城市白领。
越来越多的农民工除关心自身经济利益外，开始关注社会公平，关注自己的社会地位，甚至关注民主政治权力。农民工追求平等就业、分配公平和合理分享经济发展成果的愿望日益强烈，必然带来由过去单纯追求经济收益向追求安居乐业转变。
第四，农民工的社会保护与维权机制缺失。一方面，农民工付出的劳动代价与所获经济收益的差距在持续拉大，农民工权益意识高涨与维权机制不畅的矛盾越来越突出；另一方面，社会保护机制缺乏，在工伤、疾病医疗、养老、贫困等方面的后顾之忧极多，而维权机制因法制不完善、监察机制不健全而依然处于缺失状态，这意味着农民工权益受损后的社会风险在高速积累。
对中国农民工问题的理论判断
通过这次调研，我们得出了对中国农民工问题的理论判断。第一，农民工现象是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展、统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物，这一过渡期估计还会持续20年左右，随着新体制的全面确立，农民工的身份将并分别归入到市民或者农民群体。
我们认为，“农民工长期存在”的提法，可能成为继续将这个特殊群体排斥在城市社会及其政策法规之外的依据，在解决农民工问题时应该着眼长远而不能只顾眼前。
第二，农民工的出现，是中国改革开放的重大成果与中国社会发展进步的主要标志，这是认识中国农民工问题的一个基本前提。
第三，农民工问题是中国现阶段面临的重大社会、经济与政治问题。
一方面，农民工长期的超低收入，制约着2亿农民工及其背后的3亿家属的现实购买力，这是我国经济过度依赖投资拉动和对外贸易增长的重要原因。
另一方面，农民工均是青壮年，如此大规模流动到异地就业，改变了原有的乡村政治版图，数以亿计的人难以充分享有选举与被选举权，他们在流入地又无选举与被选举权。如何改造现行选举制度及户籍政策，让农民工享有不断进步的民主政治权，是解决农民工问题必须考虑的重大问题。
第四，农民工问题的严重化是中国社会发展进步的表现，国家具备了逐渐解决农民工问题的条件。
农民工问题严峻的根本原因：一是城乡发展的失衡格局持续扩大，已影响到城市与国家的持续健康协调发展；二是城市财政实力持续大幅度增强，为解决农民工问题奠定了物质基础；三是社会财富分配倾向城市居民，农民工劳动条件恶劣，超低劳动报酬被拖欠，已到非纠正不可的时期；四是公平、正义、共享、和谐是时代的主旋律，农民工维权意识正在觉醒。五是第一代农民工正在消退，新一代农民工正在快速壮大，他们的民主意识持续快速强化，要求在全面升级，这既是中国社会发展进步的表现，也是解决农民工问题必须应对的挑战。
第五，农民工问题的直接利害关系人已占全国总人口近40％，足以影响整个国家的发展进程。此次调查显示，现今农民工的平均年龄只有28.6岁，高中及以上文化程度的农民工已占到40％并呈快速上升态势。新一代农民工的年轻化与文化水平的提高，势必使他们在遭遇政策歧视、社会排斥等权益受损时，更容易引起群体利益冲突与社会对抗，法制和政策滞后将有碍于化解矛盾。
第六，观念偏见、政策歧视与利益冲突，是当前导致农民工问题日益严重的关键原因。
农民工问题首先是城乡分割、分治的意识与观念问题。其次，现行法规政策尤其是在一些地方政策中，存在一些仅仅适用于本地户籍居民或明确排除农民工的规定，如对农民工的就业限制在一些地方仍未全面解除，将农民工排斥在劳动管理与劳动监察视野之外，教育、社会保障、公共卫生政策农民工无法享受。在传统户籍制度背景下，一些法规政策有意无意地遗漏了农民工，留下了法规政策规范的真空。
第七，农民工问题集中地体现在，其素质未能得到全面提升。农民工文化素质偏低，绝大多数受教育年限低于高中；二是80％以上的农民工未经职业技能培训，大多数只能从事低技术含量的工作；三是基于城市社会的排斥和农民工的自我拒绝，加之过高的流动性，大多数农民工虽然在城市务工多年，仍然未能真正接受城市文明并融入城市生活，这对于其素质提升非常不利。
第八，中国工业化进程的关键在农民工。20多年来，农民工的非农化或产业工人化，是我国工业化进程及其升级的基本条件。
统计资料表明，采矿、建筑、制造、加工及城市饮食服务行业，均以农民工为主体。劳动力资源丰富的现实可能，决定着中国以制造业立国。是农民工促使中国成为制造业大国，也将由农民工素质的提高，来造就中国的制造业强国地位。
要彻底解决农民工的问题，不能采取短视的政策。
第九，解决农民工问题，政府责无旁贷。政府通过法律赋予的行政权力，纠正损害农民工权益的现象；同时，按照工业化、城市化、现代化的长远思路，制定解决农民工问题的科学方案，并付诸实施。
第十，农民工问题解决的好坏与快慢，是解决我国工业化进程中的产业升级和城乡现代化进程的关键。解决农民工问题的政策思路
能否妥善、全面地解决好农民工问题，是对中国共产党执政能力和政府行政管治能力的巨大考验。应当将农民工问题作为中国未来十年发展中的头等大事来看待，统筹考虑，积极促使这一问题得到较快、较好的解决。
第一，要打破现有思维定势，不能再把农民工简单地等同于农民而将其排斥在工业化、城市化进程之外，对其权益受损视而不见；不能视其为农民工自己的问题，放弃政府与社会的责任；不能对农村土地的生活保障功能估计过高，忽略农民工群体的经济社会乃至政治权益；不能再强调财力不足，对农民工问题继续漠视；更不能继续在制度安排与政策实践中，固守城乡二元分割、分治的思维模式。
我们认为，要真正确立城乡统筹、城乡一体的发展思路，按照工业化、城市化、现代化的思路解决农民工问题，积极稳妥地加快推进农民工融入城市的步伐。
第二，国家在解决农民工问题时，应当有近、中、长期对应之策，吸取教训，防止改革或政策措施由于过度短视而留下后遗症。
近、中期解决农民工问题的关键，在于维护农民工的经济权益与安全权益，包括平等就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权与居住权；长期目标则是，适应我国工业化、城市化、现代化发展进程，确保农民工可以自由选择平等融入城市或者返回乡村、公平分享国家发展成果、平等参与民主政治，以及在精神文化方面与流入地居民融为一体。
第三，迅速完善相关法制，在确立农民工平等权益的同时，赋予农民工维权的法律手段与有效途径。
一方面，中央与地方均需要对现行法律制度与政策规制进行全面检查，凡有违反平等、公正原则而损害农民工权益以及阻碍农民工顺利融入工业化、城市化进程的规定，均应当尽快修订；另一方面，按照平等、公正、共享原则制定新的法律、法规和政策，如《劳动法》的重新修订、制定新的《劳动合同法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》等的紧迫性。此外，包括现行户籍政策、就业政策、收入分配政策、教育培训政策、公共卫生政策等均有调整的必要。
第四，打开城镇大门，有序接纳农民工，让有能力成为城市人的农民工首先成为市民。各地可以设置让农民工成为市民的标准或条件，如在城市中有相对稳定的工作岗位，在当地居住满一定年限，有能够维持其基本生活的稳定收入来源等等。一种标准的确立将意味着一种新的秩序的建立，农民工的发展将会因此进入有序向上流动的通道。
第五，规范用工，切实推进劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。在促进农民工与雇主签订劳动合同的同时，有必要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订。
第六，平等就业权、劳动报酬权、生命健康或者职业安全权，是农民工最急切需要得到维护的基本权益，国家应当确保这些基本权益得到维护。
第七，开放城市教育培训系统，尽快落实农民工的教育培训权，在努力促使农民工素质得到提升的同时，实现我国产业升级换代并向新兴工业化快速迈进。
政府需要有农民工培训的专项人力资本投资。在技能培训方面，输出地政府和输入地政府的责任并重，中央政府起到统筹、协调的作用，有专项转移支付补贴农民工输出地；在农民工输入地，不仅需要开放城市教育培训系统，推进专门针对农民工的教育培训工程，还应当强化规范农民工的劳动关系，努力实现农民工就业的稳定化，只有让农民工安居乐业，技能培训才能够收到实效。
第八，按照分类分层保障原则，为农民工提供社会保障。农民工遭遇工伤、疾病、失业和其他意外风险的普遍性，正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。
由于户籍制度的制约，使他们在遭遇上述风险时，国家既没有相应的制度安排提供援助，也缺乏必要的途径来化解。在农民工社会保障方面，要按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路，来落实其社会保障权，以适应不同类别的农民工，并解除其后顾之忧。
从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度，应当作为最基本的社会保障项目，优先得到确立并强制推行。
其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权。
再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。对于农民工的养老保险，各地现行的方案均不可能真正解决农民工的养老保险问题，一些地区让农民工退保，不仅使其丧失了养老保险权益，而且直接损害了他们的经济利益。
我们建议，国家确立养老权益记账制，即在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇。这种方式，将是在维护农民工养老保险权益的基础上，真正解决农民工养老问题的治本之策。
第九，改进现行的选举制度和完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。可以采取分类授权的方式，让已在就业地定居的农民工享有与当地居民同等的选举权与被选举权，让流动性强的农民工群体通过工会等群体利益组织，参与当地政治事务并发挥其应用的影响。
第十，营造让农民工融入当地社会的环境氛围。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，城市社区应将农民工视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让农民工与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除农民工与当地居民的精神文化隔阂，最终实现农民工与当地居民融为一体。
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