突破与政策对接之难

　　《21世纪》：2006年12月22日，银监会宣布了对农村金融的新政策，这个政策放宽了农村金融的准入门槛，同时对营运资金、任职资格等多方面都进行了重大调整。 
 
　　如何评价银监会的新政策？

　　汤敏：农村金融已经谈了这么多年，这次的政策是一个重大的突破。主要体现在以下几个方面：第一是打破垄断，长期以来农村金融大体上只有农信社一家，现在可以有更多的金融机构进入农村。第二就是实现了多元化，在农村不仅有村镇银行、社区性银行，除了现在的农信社，还会出现第二信用社、第三信用社、贷款公司等。第三就是允许民营资本进入银行金融业的政策。如果农村金融改革成功，它给我们的启示不仅是解决三农问题、解决农村金融问题，对我们的体制改革也会起很好的启示作用。民营资本进入金融机构的问题，金融机构多元化的问题，这不仅存在于中国农村，整个金融行业里面都存在这些问题。

　　伍旭川：总体来说，政策的出台对于建立一个有竞争性的农村金融体系具有十分重要的意义。首先，加快了金融业改革开放的步伐，让中西部地区农村也能切切实实享受到我们金融开放带来的好处、成果。第二，加速了农村金融体系的竞争，对防止垄断有很大的好处，对增加社会福利也有很大的好处。第三，丰富农村金融体系，对建立多层次的农村金融服务体系有十分重要的意义。第四，培养公众的金融意识，让他们更加亲切的感觉到金融就在我们身边。

　　《21世纪》：对于银监会的新政策，业界也有许多担心，政策的效果也许还需要实践检验。那么这项新政策可能会遇到哪些困难？

　　汤敏：这项政策还需要很多可操作性的细节，如果细节不清楚，或者细节上不具可操作性的话，往往是很好的政策最后得不出很好的效果来。

　　从现有的大框架来看，目前已经存在一些问题，首先就是谁进入的问题。村镇银行是一个极具吸引力的新型社区性组织。但是政策中规定需要现有银行至少占20％以上的股份。商业银行已经基本上从农村撤出，信用社不会投资一个他自己的竞争对手。这一条很可能会导致村镇银行不能大规模发展，或者不可能大规模成立。

　　还有贷款子公司的问题。如果商业银行真的要进入农村，何必要成立一个全资的贷款子公司？他可以自己弄一个分支机构即可，还可以吸收存款，他就没有必要做一个全资的贷款子公司。这个在目前的情况下需要其他政策配合。我觉得唯一一个目前马上具有操作性的是社区性的信用合作组织，马上就可能有较大规模推广，这个实际是开了一个很大的口子。

　　曹文：这个政策总体来说有四点：政策先行、法律滞后、头大脚小、实施艰难。

　　首先是政策先行，我觉得这个政策最大的一个亮点就是对农村金融市场放开的一个信号，让大家看到这个市场是可以投资的。

　　第二是法律滞后，实施《意见》需要有很多关键的法律相配套，比如在金融机构退出、金融机构重组、金融消费服务等方面的法律。现在所有这些法律都非常滞后。《意见》现在是宽进、严管，这么多机构进入以后肯定会引起竞争，但是却没有配套法律。

　　第三是头大脚小，《意见》里体现了很多现代公司法的思想，但是这种金融制度和构架放在一个典型的中国农村里面，就是头大脚小。中国贫困的农村仍然是一户一户以农业为主的个体，没有现代金融知识的农村，用这样一个非常洋气的《意见》和办法跟它对接，是否能对接得上？

　　第四就是实施艰难，三大国有商业银行已经基本从农村退出来了，农业银行改制在即，股份制银行业在忙于转型，疲于市场竞争，其它小型银行和金融组织更是无暇顾及，即使有心也无力，我相信没有银行会对参股村镇银行感兴趣。况且，银行投资银行在国内还存在法律障碍。监管部门若要强力推进，必然要采用强制手段。

　　谁来设立三类新机构？

　　《21世纪》：政策催生三类新的银行类金融机构（村镇银行、社区性信用合作组织、贷款子公司），这三类机构的定位应该如何？新机构与原有的农村金融机构是一种什么关系？

　　汤敏：很显然，新的农村合作组织将会与原来的农信社形成一部分竞争关系。目前来看，我觉得建立区域性信用合作社比较具有可操作性。它的生命力在于，一旦有了这样的组织，很多金融机构就等于有了腿。比如现在的农行，它没有腿，很难深入到农村去。如果底下有很多的社区信用合作社，那么农业银行直接给这个机构贷款，而不需要给一家一户贷款了，这样一下子就把农村底下的分散农户变成有基层金融组织的农户。

　　何广文：从这次意见出台的背景来看，就是这些新机构是满足贫困地方金融供给不足问题，而满足这些地方金融供给不足就需要一些小的金融机构，在这些地方允许设立县市的村镇银行，或者是乡镇和村里面的金融合作组织，这都是小的金融机构。这些小的机构服务对象就是当地的农户、工商户、微小企业，这是从市场定位来看的。另外一个因为这些机构是市场供给不足的情况下成立的，他对现有的金融供给来讲是一个补充。同时它又不是一个福利性的机构，不管是搞村镇银行还是信用合作组织，都是需要商业化运作的，最后都会对当地现有的金融机构，特别是农村信用社要形成竞争，这是肯定的。我们以后的邮政储蓄银行，农村信用社，新的信用合作组织，他们之间的客户群体在当地来讲是一致的，这必然会形成竞争，竞争是不可避免的。

　　《21世纪》：谁会愿意设立这三类新的银行业金融机构？设立这些机构的动力何在？

　　汤敏：在现有的政策框架下，并没有一个很好的激励机制让银行到下面去办村镇银行。规定中称，现有银行要占20％以上的股份，其他任何投资者不能超过10％，也就是说商业银行在里面要起到核心作用。作为一个商业银行，不管是大银行还是城市商业银行，它为什么要到县一级去重做一个银行？而且银行在目前的规定下现在是不能做股权投资的，这就是我说为什么需要其他的政策配合，否则村镇银行很可能就做不起来。也可能个别的银行实验性的做一两个出来，但是大规模的可能性不大。因为从商业银行角度来说，他如果真的觉得农村金融有广阔天地的话，那他何必不自己在那开一个分支机构？他完全可以做一样的事情，他为什么要去投资一个，而且拉来一大批不熟悉的人一起投资，对他来说风险太大，控制非常困难，而且这样的村镇银行到顶了也只能做到县一级。投资一个县级的商业银行对大型商业银行的吸引力是非常低的。这个可能需要一些别的政策支持。

　　外来资金会进入农村无非两个原因：第一，农村的利息比城里的高两倍，像小额贷款25％、30％的利率，城里只有10％，城里的竞争太强了，投资者可以考虑到农村去。第二个就是社区投资法，逼迫你一定要下去，不下去就给你惩罚。只有这两个方面，如果能把这两条结合起来就更好了，他可以下去赚钱何乐不为呢？为什么连美国都需要社区投资法，就是没有办法，非得要一个外力的干预才行。

　　何广文：农村地区的金融供给仅仅依靠现有的金融机构是不够的，我觉得更主要的是要依靠其他商业性的金融机构，要促进这些商业金融机构在农村地区设点。但是让商业机构在这些地方设点，从规模角度来讲，如果达不到规模效益它们很难进入，所以只能采取一定的措施把它们引进来或推进来，通过法律规定是一方面，还可以给他们一定税收上的优惠，从政府来讲这样做是可以的，可以规定某些方面的贷款，你的收入可以免税或者是减税。另外，鼓励农村金融机构进行业务创新。在欠发达地区，实际上也有一些商业金融机构，但目前因为业务创新不足，惠及不到小的资金需求者，所以要特别鼓励开展农村信用社小额贷款，这与金融生态环境的建设也是相关的，我们要加强金融生态环境的建设。

　　我国农村现有各类农民合作组织15万左右，参与农户达2500万左右，已经有比较好的合作基础，因此，我认为以成员为基础的乡镇、村信用合作组织将会有较大的发展。农民参与的农村经济合作组织与农村信用社合作组织共生，将更有利于小农经济的发展。

　　如何实现严监管

　　《21世纪》：新型农村金融机构实行“宽准入、严监管”，但如果这些新型机构遍地开花，银监会如何实现严监管？是否有足够的人员？监管应该执行什么样的理念？

　　曹文：我觉得农村金融机构，在一段时间内还谈不上正规监管。以目前农村小型金融机构来看，绝大多数都是内部人或关系人控制。用银监会的严监管，比如管人、管事、管机构的办法取代内部人控制，对农村小型金融组织而言，既不现实，成本也过高。实际上农村金融机构本身创造了很多很好的管理办法，农村合作组织互保，相互之间的承诺，管理层以收入质押经营，有很多办法都是比较先进的。农村中小金融机构本身内部的创新也好，或者是本身固有的管理模式也好，我认为银监会要首先尊重他们的原创性，总结甚至是学习他们的管理经验，在此基础之上再加以适当引导，引导他们更规范一些。过去我们对银行强调统一监管标准，但是在对待农村小型金融机构方面，应该首先尊重他们生存和管理的个性。

　　伍旭川：监管人员方面，银监会刚开始设立的时候，县级监管办也就有500家左右，占当时所有县的四分之一。500家机构每个县基本上设4个人，根本忙不过来，如果再加上一个社区的业务需要监管的话，肯定忙不过来，而且监管也不到位，只能是流于形式。如果增加人员，又涉及到人员的编制问题。

　　《21世纪》：放宽农村金融机构的进入门槛，是否会降低金融牌照的含金量？农信社在脱贫基础尚不稳固的形势下，是否会因竞争过度导致经营恶化？如何延续人民银行主导的小额贷款试点？

　　汤敏：我觉得这要从两个方面来看。第一，靠减少牌照发放以增加牌照含金量来填农信社的窟窿和农村基金会的窟窿，这个做法合理不合理？我觉得这不完全只是一个牌照的问题，现在可以把牌照垄断起来，但是这个垄断对全社会的损失有多大，这种方式弊大于利。第二，金融牌照的含金量与机构的范围有关，像村镇银行的含金量肯定没有信用社高。现在只是试点，大家还看不清楚，我觉得以后这种贷款公司是不需要准入的，就像要开餐馆一样，只要注册就可以。因为贷款公司是用自己的钱，用自己的资本金去贷给人家吃利息。小额贷款公司就是一个正常的公司，按照公司法注册就可以了。如果提高牌照的含金量，比如说开餐馆，全北京市只有一个，那就肯定有含金量。但是这样做对社会的损失有多大，我们要从这个角度去考虑问题，这个由国家垄断是不合适的。

　　曹文：金融牌照的含金量有三个层次：一是银行天生就有一层金色的光环，人们一想到银行就会跟信誉、信用、安全、稳定相联系，这是因为世界各国都将银行列为特许行业中的特殊行业，实行严格的牌照管理，从表层看，它们的含金量应该是没有区别的。二是监管部门对各类银行的进入分别设置了不同的门槛，主要体现在资本金的大小，按照资本金的大小对各类金融机构能够承担的风险的能力进行了分类，这第二层应该是有区别的。三是银行的网络系统和机构的覆盖范围，全国机构和县级的机构不一样，县级和村级也不一样。通过这三个层次的划分，金融机构牌照的含金量并不是一致的，有的是足金的牌照，有的是含金的牌照，有的仅仅是镀金的牌照。（记者 孙铭 实习记者 王亮亮）